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政策解析 | 覆蓋全國碳排放總量的60%!全國碳市場首次擴圍意味著什么?

時間: 2025-03-31 來源: 中國環(huán)境報 作者: 打印 字體


近日,經(jīng)國務(wù)院同意,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》(以下簡稱《方案》),明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入全國碳市場覆蓋范圍,提出了全國碳市場首次擴圍的建設(shè)目標、主要任務(wù)和推進思路,標志著我國碳市場建設(shè)進入一個新的發(fā)展階段,實現(xiàn)從3個“單一”向3個“多元”轉(zhuǎn)變,即從單一行業(yè)市場向多行業(yè)兼容市場轉(zhuǎn)變,從覆蓋單一能源活動排放向兼顧能源活動與工業(yè)過程排放轉(zhuǎn)變,從單一二氧化碳管控向多溫室氣體管控轉(zhuǎn)變。擴圍后,我國碳市場覆蓋排放量將超過全球其他主要國家和地區(qū)碳市場覆蓋排放量之和,彰顯我國積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略,綜合運用經(jīng)濟手段加快推進低碳轉(zhuǎn)型,為全球氣候行動注入強勁動力。


深刻認識全國碳市場擴圍的重要意義


隨著鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的納入,全國碳市場覆蓋碳排放量將從52億噸躍升至82億噸左右,占全國碳排放量60%以上,超過包括歐盟碳市場在內(nèi)的全球其他主要國家和地區(qū)碳市場覆蓋排放量之和。通過擴大市場覆蓋規(guī)模,將更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次發(fā)揮市場機制促進減排的作用,特別是鋼鐵、水泥等對全國碳達峰總體進程有重要影響的工業(yè)行業(yè),亟須將減排責任轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)生動力,以成本效益最優(yōu)方式推動碳達峰碳中和目標落地。通過增強市場主體多元化,可實現(xiàn)更大市場活力、更強市場韌性、更高市場靈敏度,使碳價成為反映碳排放資源稀缺性的“晴雨表”,從而將碳成本壓力轉(zhuǎn)化為新質(zhì)生產(chǎn)力的創(chuàng)新勢能,對加速鋼鐵、水泥、鋁冶煉等傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、催生新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展具有重要意義。碳市場擴圍標志著我國繼建成全球覆蓋排放量規(guī)模最大的碳市場之后,向兼具多元市場結(jié)構(gòu)、豐富市場主體、完善市場機制的成熟碳市場體系更進一步,為全球氣候變化治理貢獻中國智慧和中國方案。


統(tǒng)籌多目標多因素確定全國碳市場擴圍路線圖


在全國碳市場擴大行業(yè)覆蓋范圍的過程中,需要妥善處理好發(fā)展與減排、長期與短期、國際與國內(nèi)、成本與效率等關(guān)系。為確保碳市場擴圍工作平穩(wěn)有序,需綜合考量行業(yè)減排責任、數(shù)據(jù)質(zhì)量、配額分配難易程度、邊際減排成本、行業(yè)接受度以及國際政策影響等多方面因素,合理研判重點行業(yè)納入全國碳市場的時間表、路線圖。


一是鋼鐵和水泥行業(yè)碳排放貢獻大、碳污協(xié)同性強,鋁冶煉行業(yè)作為非二氧化碳溫室氣體排放典型代表,均是落實碳減排責任的關(guān)鍵行業(yè)。減排責任是判斷行業(yè)進入碳市場優(yōu)先級的核心考量因素,主要體現(xiàn)在排放規(guī)模、減排潛力、排放特征以及協(xié)同效應(yīng)。鋼鐵、水泥行業(yè)是我國僅次于電力行業(yè)的兩大碳排放部門,依托生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院自主研發(fā)的中國中長期排放路徑模型CAEP-CP3.0,工業(yè)領(lǐng)域預計在“十四五”期間整體達峰,鋼鐵和水泥行業(yè)將發(fā)揮決定性作用,且行業(yè)減污降碳協(xié)同效應(yīng)明顯,節(jié)能提效、原燃料替代、工藝流程再造、資源循環(huán)利用等降碳路徑潛力大,同時也是實現(xiàn)污染減排、推進美麗中國建設(shè)需要關(guān)注的重點。從排放特征來看,鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)工序多、單體排放量大;水泥行業(yè)以工業(yè)過程排放源為主;鋁冶煉行業(yè)排放既有二氧化碳,也有四氟化碳(CF4)、六氟化二碳(C2F6)等非二氧化碳溫室氣體,三個行業(yè)特征顯著,作為首次擴圍行業(yè)代表性強。


二是鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量與管理基礎(chǔ)扎實,配額分配等技術(shù)方法簡便易行,具備納入全國碳市場的有利條件。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、分配方法、管理條件、能力建設(shè)等會直接影響碳市場的效率與公平。自2013年起,我國要求電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等八大行業(yè)企業(yè)編制報送溫室氣體排放報告并開展核查工作,為全國碳市場建設(shè)奠定了扎實的數(shù)據(jù)計量、監(jiān)測和管理基礎(chǔ)。其中,水泥和鋁冶煉行業(yè)主要排放工序單一、工藝流程清晰、數(shù)據(jù)可追溯性強,數(shù)據(jù)質(zhì)量與管理水平較優(yōu),核算核查、配額分配及監(jiān)管相對容易開展;鋼鐵企業(yè)多為排放量大的規(guī)模以上企業(yè),具備較高水平的人才、技術(shù)、設(shè)施基礎(chǔ)。三個行業(yè)溫室氣體排放報告與核查技術(shù)指南等技術(shù)規(guī)范已陸續(xù)發(fā)布,相關(guān)企業(yè)正在按照最新要求開展2024年度碳排放數(shù)據(jù)核算報告,這為全國碳市場擴圍工作提供了有力數(shù)據(jù)支撐。


三是擴圍將降低行業(yè)平均減排成本,增強產(chǎn)業(yè)國際競爭力,近70%的企業(yè)對納入碳市場意愿強烈。擴圍將進一步增強我國碳市場主體間邊際減排成本的差異性,在提升市場活力的同時,為高成本減排企業(yè)提供效益更優(yōu)的靈活減排路徑,有效降低全社會平均減排成本。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院通過中國碳市場優(yōu)化設(shè)計和綜合評估模型(CMODE)測算得出,碳市場首次擴圍后,預計將帶動社會總投資2500億元/年—3500億元/年。此外,我們針對鋼鐵、水泥、鋁冶煉等企業(yè)開展了問卷調(diào)查,共收集有效樣本332份,約90%的企業(yè)認為碳市場能夠?qū)π袠I(yè)轉(zhuǎn)型升級起到積極促進作用,87%的企業(yè)認為碳市場能夠?qū)ζ髽I(yè)降低減排成本起到促進作用,近70%的企業(yè)迫切希望盡快納入全國碳市場。


分期分級分類設(shè)計全國碳市場擴圍工作方案


在工作節(jié)奏方面,有序構(gòu)建從“適應(yīng)過渡”到“激勵約束”的漸進模式?!斗桨浮钒凑铡斑厡嵤?、邊完善”的工作思路,對新納入行業(yè)設(shè)計了“啟動實施”與“深化完善”兩個建設(shè)階段。啟動實施階段為2024年—2026年,是過渡和適應(yīng)期,以夯實碳排放管理基礎(chǔ)、推動企業(yè)熟悉市場規(guī)則為主要目標,旨在培育經(jīng)營主體,完善市場監(jiān)管,提升各類主體參與能力和管理水平。2027年后為深化完善階段,市場主體經(jīng)過3年時間的規(guī)則適應(yīng)和能力建設(shè),企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量和碳資產(chǎn)管理能力將得到顯著提升,屆時將全面開啟對標行業(yè)先進水平的配額分配方法,以更大力度推動碳減排。


在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理方面,以降低數(shù)據(jù)風險、適應(yīng)行業(yè)現(xiàn)有計量條件為導向,簡化核算方法,強化數(shù)據(jù)分級分類管理。相比于電力行業(yè),鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)生產(chǎn)工藝復雜,工序產(chǎn)品多樣,碳排放相關(guān)參數(shù)數(shù)量多,統(tǒng)計核算難度更大。因此,《方案》提出關(guān)鍵參數(shù)分級分類的管理要求,對煤質(zhì)等關(guān)鍵參數(shù)采用“高質(zhì)量實測、缺省值兜底”差異化方式。高質(zhì)量實測需通過CMA認定或CNAS認可,不具備實測條件的企業(yè)采用規(guī)定的缺省值替代,鼓勵企業(yè)探索在線監(jiān)測。核查則重點關(guān)注納入配額管理的企業(yè),聚焦碳排放量和配額分配量涉及的關(guān)鍵參數(shù)。通過數(shù)據(jù)分級分類管理,既可有效降低數(shù)據(jù)質(zhì)量風險,也將樹立標尺引導企業(yè)持續(xù)提升碳排放管理水平。


在配額分配方面,堅持目標導向和一體設(shè)計,逐步從“小幅激勵”轉(zhuǎn)向“標桿引領(lǐng)”。配額分配方案在碳強度控制總體框架下,將激勵先進產(chǎn)能,鼓勵企業(yè)采取原燃料替代和節(jié)能等降碳措施,將短期履約壓力轉(zhuǎn)化為長期技術(shù)革新動力,形成“排碳有成本、減碳有收益”的激勵機制。為確保行業(yè)公平,對三個行業(yè)采用統(tǒng)一的配額分配技術(shù)方法。強化配額分配與核算核查緊密銜接、一體謀劃,確保核算范圍、關(guān)鍵參數(shù)和質(zhì)控要求協(xié)調(diào)一致。《方案》提出,在第一階段按照行業(yè)總體平衡、企業(yè)小幅盈缺的原則降低企業(yè)適應(yīng)成本。其中,2024年度采取等量分配方式,企業(yè)配額為“零缺口”,重在提升能力和適應(yīng)規(guī)則;2025年度和2026年度將企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內(nèi),既體現(xiàn)“激勵先進、約束落后”的政策導向,又避免企業(yè)配額“貧富差距”過大,給行業(yè)帶來較大沖擊。第二階段將對標行業(yè)先進水平開展配額分配,建立基于行業(yè)基準線的配額分配方法,推動單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放強度不斷下降。


高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)是我國實現(xiàn)“雙碳”目標的基礎(chǔ)支撐


以高質(zhì)量數(shù)據(jù)為核心要素,助力碳達峰碳中和相關(guān)政策落地和目標實現(xiàn)。真實、完整、準確的碳排放數(shù)據(jù)是碳排放交易體系的關(guān)鍵要素。經(jīng)初步統(tǒng)計,作為傳統(tǒng)高耗能、高排放行業(yè),鋼鐵、水泥和鋁冶煉行業(yè)年溫室氣體排放量超過2.6萬噸的企業(yè)約1500家,年溫室氣體排放量約30億噸,此前已連續(xù)多年開展年度碳排放報告及核查工作。三行業(yè)納入全國碳排放權(quán)交易市場后,市場管控的重點排放單位數(shù)量將增至4000家左右,覆蓋排放量(含間接排放)約占全國溫室氣體排放總量的60%以上。在發(fā)電行業(yè)已實現(xiàn)月度和年度碳排放數(shù)據(jù)報送、統(tǒng)計的基礎(chǔ)上,三行業(yè)重點排放單位也將開展同模式數(shù)據(jù)管理。通過對上述規(guī)模體量的碳排放進行管控、形成月度和年度核算數(shù)據(jù),將進一步精準發(fā)揮數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素在碳市場中的作用,進一步完善碳排放統(tǒng)計核算體系,助推我國經(jīng)濟社會發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型,以高質(zhì)量的碳排放數(shù)據(jù)堅實支撐碳達峰碳中和相關(guān)政策制度的科學制定、落地實施、成效評估等頂層設(shè)計需求,有助于根據(jù)不同階段的發(fā)展需求高質(zhì)量實現(xiàn)“雙碳”目標。


以高質(zhì)量數(shù)據(jù)筑基提質(zhì),進一步提升全國碳排放權(quán)交易市場減排成效。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理是全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的核心工作,碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量將直接關(guān)系碳排放配額分配是否科學合理、市場能否健康有序運行,進而影響市場機制促進溫室氣體減排作用的發(fā)揮,是一項兼具系統(tǒng)性和長期性、“保底線、守紅線”的艱巨任務(wù)。自2021年全國碳排放權(quán)交易市場啟動運行以來,“國家—省—市”三級聯(lián)審監(jiān)管機制不斷健全,“日常監(jiān)管+大數(shù)據(jù)篩查+監(jiān)督幫扶和飛行檢查+能力建設(shè)”多措并舉,發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量全面改善,數(shù)據(jù)報送的時效性、規(guī)范性、準確性大幅提升,企業(yè)碳排放管理能力顯著增強,全國發(fā)電行業(yè)總體減排成本在兩個履約周期內(nèi)降低約350億元。2024年以來,《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)、三行業(yè)核算報告和核查指南的發(fā)布,既對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理“嚴控、嚴查、嚴罰”提供了堅實的立法保障和管理依據(jù),又為碳排放統(tǒng)計核算提供了統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范,助力碳市場控制溫室氣體排放作用的有效發(fā)揮,進一步降低社會總體減排成本。


以高質(zhì)量數(shù)據(jù)為驅(qū)動力,推動行業(yè)企業(yè)減排路徑動態(tài)優(yōu)化和創(chuàng)新。高質(zhì)量的鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)管理既是推動重點排放行業(yè)企業(yè)穩(wěn)步推進綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的具體舉措,也是提高產(chǎn)品國際競爭力、應(yīng)對碳邊境調(diào)節(jié)機制等有關(guān)機制的迫切需要。隨著國內(nèi)外市場經(jīng)濟環(huán)境變化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)等新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)持續(xù)涌現(xiàn),高質(zhì)量的碳排放數(shù)據(jù)將進一步促進數(shù)字技術(shù)與高排放行業(yè)綠色低碳發(fā)展需求深度融合,形成“數(shù)字技術(shù)—數(shù)據(jù)要素—應(yīng)用場景”三位一體的管理鏈條。通過開展高質(zhì)量的碳排放和碳資產(chǎn)管理,充分利用大數(shù)據(jù)等信息化手段,有助于抓牢各行業(yè)企業(yè)“生產(chǎn)端”碳排放、優(yōu)化碳排放空間資源配置,更好地應(yīng)用于行業(yè)企業(yè)減排路徑的深入探索與創(chuàng)新發(fā)展。


穩(wěn)步推進并全面加強新行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理


當前,全國碳排放權(quán)交易市場已構(gòu)建起“法規(guī)+部門規(guī)章+規(guī)范性文件+技術(shù)規(guī)范”的多層級制度體系,為納入行業(yè)的高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)管理奠定了以法治為核心的全要素管理體系。通過開展以下數(shù)據(jù)質(zhì)量管理各項工作,實現(xiàn)源頭管理和事中事后監(jiān)管協(xié)同,將有效提升三行業(yè)重點排放單位碳排放統(tǒng)計核算能力、各級生態(tài)環(huán)境主管部門數(shù)據(jù)風險識別等監(jiān)管能力、相關(guān)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)專業(yè)能力。


全環(huán)節(jié)有序開展三行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。一是開展重點排放單位名錄管理,各省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)會同同級有關(guān)部門,按名錄確定的條件制定本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位名單,并做好向社會公開、全國碳市場管理平臺(以下簡稱管理平臺)企業(yè)賬戶開戶等工作;二是開展數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案管理,重點排放單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范,完成數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案制修訂工作并嚴格執(zhí)行,方案將作為后續(xù)碳排放內(nèi)部管理和外部監(jiān)管的依據(jù);三是開展月度信息化存證,重點排放單位應(yīng)在每月結(jié)束后40個自然日內(nèi)通過管理平臺完成關(guān)鍵參數(shù)、輔助參數(shù)以及支撐材料的存證,通過月度日常管理避免錯誤數(shù)據(jù)“積少成多”、問題“由小變大”;四是開展年度排放報告報送和核查,重點排放單位應(yīng)按時提交年度排放報告并配合接受技術(shù)審核,確認溫室氣體實際排放量;五是開展核查技術(shù)服務(wù)機構(gòu)管理,各省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)按有關(guān)規(guī)定對核查機構(gòu)的工作質(zhì)量、合規(guī)性、及時性等進行評估,并向社會公開。


全方位實施“國家—省—市”三級監(jiān)管。全國碳排放權(quán)交易市場已建立“國家—省—市”三級監(jiān)管的長效工作機制,在發(fā)電行業(yè)率先實施,三行業(yè)也將同步開展。一是針對數(shù)據(jù)日常管理實施三級聯(lián)審機制,月度信息化存證作為數(shù)據(jù)日常管理重點,是形成高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),對此市級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)確保月度存證的完整性、及時性;省級生態(tài)環(huán)境主管部門通過橫向比較、閾值判斷等方式開展技術(shù)審核;生態(tài)環(huán)境部通過大數(shù)據(jù)、大模型等技術(shù)手段,進一步篩查數(shù)據(jù)合理性、規(guī)范性,向省級生態(tài)環(huán)境主管部門推送問題線索并督促整改。二是定期組織開展碳市場監(jiān)督幫扶,聯(lián)合相關(guān)主管部門和專家對部分重點排放單位開展現(xiàn)場檢查,對問題線索逐一拉條掛賬、分類處理、整改銷號,持續(xù)跟進問題整改落實情況。三是不定期就數(shù)據(jù)質(zhì)量典型問題開展飛行檢查,組織專家團隊赴現(xiàn)場開展執(zhí)法檢查,進一步保障碳排放數(shù)據(jù)真實性,發(fā)揮“發(fā)現(xiàn)一案、震懾一片”的警示作用。四是持續(xù)開展各類能力建設(shè),包括對不同市場參與主體開展線上線下培訓、構(gòu)建各級主管部門答疑渠道、印發(fā)省市主管部門日常監(jiān)管手冊等,進一步提高各方數(shù)據(jù)質(zhì)量管理能力并拉齊尺度。


全過程納入碳排放數(shù)據(jù)信息化管理體系。依托管理平臺,全國碳排放權(quán)交易市場已形成碳排放數(shù)據(jù)信息化管理模式,一方面保障數(shù)據(jù)可追溯、防篡改,另一方面利用信息化技術(shù)智能實現(xiàn)了異常數(shù)據(jù)預警、自動移交整改,形成全業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)在線化、全流程數(shù)據(jù)集中化、綜合決策科學化的綜合管理體系。當前,發(fā)電行業(yè)年均審核數(shù)據(jù)逾300萬條,三行業(yè)納入后,審核數(shù)據(jù)總量預計將增長約一倍。全過程的碳排放數(shù)據(jù)信息化管理體系將實現(xiàn)四個行業(yè)穿透式監(jiān)管,有助于將數(shù)據(jù)質(zhì)量問題消滅在萌芽階段,同時緩解各級生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管壓力,進一步提升監(jiān)管工作效率,保障高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)管理。


做好新納入行業(yè)高質(zhì)量數(shù)據(jù)管理相關(guān)保障


全國碳排放權(quán)交易市場首次擴大行業(yè)覆蓋范圍工作的開展,標志著鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)正式進入碳排放數(shù)據(jù)常態(tài)化管理階段,生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)持續(xù)做好高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)管理的相關(guān)保障工作。


一是持續(xù)完善數(shù)據(jù)管理制度和技術(shù)規(guī)范。結(jié)合全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)階段性目標做好提前部署,在基本原則和方法上保障核算與核查相關(guān)技術(shù)規(guī)范的連貫性、完整性,進而確保數(shù)據(jù)可比性和配額分配公平性,為下一步分析與測算打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)并預留政策空間,并給相關(guān)方以明確預期。同時,加快建立完善碳排放計量與監(jiān)測體系,推動計量器具配備和使用管理、檢定校準等工作的統(tǒng)一規(guī)范。


二是嚴格落實“國家—省—市”三級監(jiān)管。當前三行業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理仍處于起步階段,應(yīng)依托“國家—省—市”三級監(jiān)管進一步壓實企業(yè)主體責任、發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管作用,將數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案管理、關(guān)鍵參數(shù)月度審核、計量器具管理、原始記錄和臺賬管理等作為數(shù)據(jù)質(zhì)量管理重點環(huán)節(jié)開展監(jiān)督管理。


三是持續(xù)健全和創(chuàng)新碳排放數(shù)據(jù)信息化管理模式。持續(xù)完善管理平臺的數(shù)據(jù)篩查和管理分析等核心功能,加速推進有條件企業(yè)的計量器具外接端口數(shù)據(jù)與管理平臺對接,推動信息化工具在碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理中的應(yīng)用和提質(zhì)增效。同時,通過強化數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析功能,進一步為開展碳排放形勢分析研判和完善碳市場有關(guān)制度規(guī)則提供支撐。


四是壓實數(shù)據(jù)質(zhì)量管理相關(guān)主體責任。結(jié)合《條例》等有關(guān)制度文件和全國碳排放權(quán)交易市場有關(guān)工作部署,進一步壓實重點排放單位數(shù)據(jù)質(zhì)量管理主體責任,增強其對真實、完整、準確的碳排放數(shù)據(jù)管理的責任意識。同時持續(xù)開展針對地方生態(tài)環(huán)境主管部門的三行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管能力建設(shè)、擴充碳排放管理師資力量、提升碳排放管理執(zhí)法水平,推動各方不斷提高數(shù)據(jù)質(zhì)量日常管理工作能力,保障全國碳排放權(quán)交易市場穩(wěn)健有序運行。


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