2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案(發(fā)電行業(yè))》（以下簡稱2019、2020年度方案），并公布了包括2225家發(fā)電企業(yè)和自備電廠在內(nèi)的重點排放單位名單，正式啟動全國碳市場第一個履約周期。2023年3月15日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱2021、2022年度方案），標(biāo)志著全國碳市場第二個履約周期正式啟動。2024年7月2日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案（征求意見稿）》（以下簡稱2023、2024年度方案），并于近日審議通過，這標(biāo)志著全國碳市場第三個履約周期進入正式啟動前的最后階段。
碳排放配額是重點排放單位擁有的發(fā)電機組相應(yīng)的二氧化碳排放限額。在碳交易體系下，配額不僅可以交易，而且每個履約期結(jié)束時，被管控的重點排放單位還需向主管部門提交不少于其履約期內(nèi)碳排放量的配額。因此，配額具有環(huán)境和資產(chǎn)雙重屬性，其分配方法是碳市場制度體系的核心，直接影響了重點排放單位的經(jīng)濟利益與碳市場體系的運行狀態(tài)。那么，在這三個履約周期中，我國碳市場配額分配方案到底都經(jīng)歷了哪些變化？又有哪些方面保持一致？
一“不變”
1.配額分配方式不變
三個履約周期均采用免費分配機制，以基準(zhǔn)線法分配配額，不設(shè)定配額絕對總量約束。除此之外，2021、2022年度方案與2023、2024年度方案在配額發(fā)放的方式上，還采用“預(yù)分配+核發(fā)”兩步走的方式，預(yù)分配比例依舊為基準(zhǔn)年配額量的70%。目前，全國碳市場還未引入配額有償分配。
2019、2020年度方案：對2019-2020年配額實行全部免費分配，并采用基準(zhǔn)法核算重點排放單位所擁有機組的配額量。重點排放單位的配額量為其所擁有各類機組配額量的總和。
2021、2022年度方案：2021、2022年度配額實行免費分配采用基準(zhǔn)法核算機組配額量 。
2021、2022年度各機組預(yù)分配配額量均為2021年該機組經(jīng)核查排放量的70%，將重點排放單位擁有的所有機組相應(yīng)的預(yù)分配配額量進行加總得到其2021、2022年度的預(yù)分配配額量。
2023、2024年度方案：2023、2024年度配額全部實行免費分配，采用基準(zhǔn)法并結(jié)合機組層面豁免機制核定機組應(yīng)發(fā)放配額量。
2023、2024年度各機組預(yù)分配配額量均為該機組上一年度經(jīng)核查排放量的70%，將重點排放單位擁有的所有機組相應(yīng)的預(yù)分配配額量進行加總，得到其2023、2024年度的預(yù)分配配額量。
2.機組范圍與分類方式不變
三個履約周期均依據(jù)燃料類型和裝機容量將機組劃分為四類：300MW及以上常規(guī)燃煤機組、300MW及以下常規(guī)燃煤機組、非常規(guī)燃煤機組（包括燃煤循環(huán)流化床機組等）和燃?xì)鈾C組，并差異化設(shè)置不同類別機組的配額基準(zhǔn)值。生物質(zhì)發(fā)電機組、摻燒發(fā)電機組、特殊燃料發(fā)電機組、使用自產(chǎn)資源發(fā)電機組及其他特殊發(fā)電機組暫不納入配額管理。
3.“事后分配”方式不變
配額分配方案的測算需要建立在準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對數(shù)據(jù)精度要求較高，配額分配的總體目標(biāo)是供需平衡，盡可能將盈缺率控制在預(yù)定目標(biāo)范圍之內(nèi)。目前，我國碳市場仍處于發(fā)展初期，碳排放核算核查水平以及數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管能力有待提升，特別是由于實測燃煤元素碳含量的機組比例變化較大，碳排放數(shù)據(jù)存在一定不確定性。因此，三個履約周期均采用“事后分配”的方式，以便更精準(zhǔn)地把控配額分配總量和行業(yè)總體減排力度，確保配額分配總量符合預(yù)期目標(biāo)，既不會因分配總量過緊增加行業(yè)減排負(fù)擔(dān)，也不會因分配總量過松影響碳市場的減排效應(yīng)。
據(jù)透露，隨著全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量制度的完善和技術(shù)水平的提升，數(shù)據(jù)獲取的時效性和準(zhǔn)確性將得到提高，我國將積極研究如何逐步由“事后分配”調(diào)整為“事中分配”或“事前分配”的具體方案，以盡早向市場主體明確預(yù)期。
4.燃?xì)鈾C組與重點排放單位配額履約缺口上限豁免政策不變
三個履約周期都制定了燃?xì)鈾C組配額缺口豁免政策，即當(dāng)燃?xì)鈾C組經(jīng)核查排放量不低于核定的免費配額量時，其配額清繳義務(wù)為已獲得的全部免費配額量；以及企業(yè)20%缺口率上限政策，即當(dāng)重點排放單位根據(jù)配額分配技術(shù)指南核定的年度配額量小于經(jīng)核查排放量的80%時，其應(yīng)發(fā)放配額量等于年度經(jīng)核查排放量的80%。在推動企業(yè)減排的同時降低企業(yè)所面臨的履約負(fù)擔(dān)。
二“變化”
1.間接排放不再納入管控
2019、2020年度方案和2021、2022年度方案中，配額管控范圍包括了燃料燃燒二氧化碳排放和購入使用電力產(chǎn)生的二氧化碳間接排放。然而，2023、2024年度方案明確企業(yè)應(yīng)清繳配額量僅限于化石燃料燃燒二氧化碳排放量。
考慮到發(fā)電行業(yè)中二氧化碳間接排放占比低，將其納入管控范圍對減排效果影響有限，卻增加了核算、報告、核查和監(jiān)管的工作量，不再將間接排放納入配額分配，有助于優(yōu)化工作程序，減輕企業(yè)工作負(fù)擔(dān)與核查監(jiān)管成本。
2.基準(zhǔn)值的合理變動
基準(zhǔn)值反映行業(yè)平均碳排放強度，按照配額總量總體平衡的原則確定，即行業(yè)配額發(fā)放總量與應(yīng)清繳配額總量基本相等，不額外增加行業(yè)負(fù)擔(dān)。這一設(shè)置不僅避免了對企業(yè)排放量的絕對要求，還為企業(yè)提供了更加靈活的減排空間。其計算方式如下：
2019、2020年度方案：機組配額總量=供電基準(zhǔn)值×實際供電量×修正系數(shù)+供熱基準(zhǔn)值×實際供熱量；
2021、2022年度方案：機組配額量=供電基準(zhǔn)值×機組供電量×修正系數(shù)+供熱基準(zhǔn)值×機組供熱量；
2023、2024年度方案并未列出具體計算公式。
2.1 引入“總體平衡值”
2019、2020年度方案：采用相同的配額分配基準(zhǔn)值。
2021、2022年度方案：引入“總體平衡值”，即各類機組供電、供熱碳排放配額量與其經(jīng)核查排放量平衡時對應(yīng)的碳排放強度值，并針對2021、2022年度制定不同的基準(zhǔn)值。2021年度供電基準(zhǔn)值和供熱基準(zhǔn)值是以當(dāng)年供電、供熱平衡值為依據(jù)，綜合考慮鼓勵民生供熱、參與電力調(diào)峰和提高能效等因素確定。2022年度供電基準(zhǔn)值和供熱基準(zhǔn)值是在2021年基準(zhǔn)值的基礎(chǔ)上，對標(biāo)碳達峰碳中和目標(biāo)，基于近年來火電行業(yè)供電、供熱能耗強度和碳排放強度年均下降率設(shè)定。這使基準(zhǔn)值更加符合行業(yè)實際情況，體現(xiàn)了發(fā)電行業(yè)能效逐年提升和單位產(chǎn)出碳排放逐年下降的趨勢。
2023、2024年度方案：在2023年度平衡值的基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)發(fā)展階段、排放強度變化、市場調(diào)節(jié)需要等因素，結(jié)合各類鼓勵導(dǎo)向以及近四年納入全國碳市場火電機組的碳排放強度年度變化率，按照行業(yè)總體盈虧平衡、略有缺口的原則綜合確定。此外，考慮到“十四五”全國碳排放強度目標(biāo)完成進度等因素，2023、2024年度方案的碳排放基準(zhǔn)值同等可比口徑下降1%左右，既保持了一定減排壓力，又在企業(yè)可承受范圍內(nèi)，保障市場平穩(wěn)運行。
2.2修正系數(shù)調(diào)整
2019、2020年度方案：針對常規(guī)燃煤純凝發(fā)電機組及其他類別機組引入負(fù)荷（出力）系系數(shù)修正系數(shù)?；痣姍C組負(fù)荷率越低，機組單位產(chǎn)出能耗也越高，引入該系數(shù)有利于鼓勵火電機組參與電網(wǎng)調(diào)峰和保障可再生能源上網(wǎng)，彌補其降低負(fù)荷以及頻繁啟停的效率損失。
2021、2022年度方案：在機組配額量計算時引入了三個修正系數(shù)，包括負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)、供熱量修正系數(shù)、冷卻方式修正系數(shù)。其中，負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)涉及范圍加入了常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組，體現(xiàn)了國家對能源電力行業(yè)“保供熱、保民生”的支持；供熱量修正系數(shù)涉及燃煤、燃?xì)鈨深悪C組，目標(biāo)滿足鼓勵燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)增加供熱量、替代燃煤小鍋爐和散煤的實際需要；冷卻方式修正系數(shù)涉及水冷機組、空冷燃煤機組及背壓機組等特殊發(fā)電機組，主要目的是為了鼓勵缺水地區(qū)使用空冷機組。
2023、2024年度方案：由于計算供熱量修正系數(shù)需要的供熱比具有不確定性，核算指南已將供熱比修改為“僅報告不核查”，為與核算指南保持銜接，配額計算過程取消了機組供熱量修正系數(shù)，這給供熱比較大的機組帶來更多的政策傾斜，使其發(fā)電部分的免費配額進一步提升。由于2023年全國碳市場常規(guī)燃煤機組負(fù)荷率加權(quán)平均值在65%左右，繼續(xù)保持前兩個周期的85%的負(fù)荷率補償上限已脫離實際，無法突出調(diào)峰機組負(fù)荷率較低的特性，因此將原“負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)”調(diào)整為“調(diào)峰修正系數(shù)”，將適用范圍調(diào)整為負(fù)荷率在65%以下的常規(guī)燃煤機組，并對參與調(diào)峰多的企業(yè)予以配額方面的補償，有利于長期參與調(diào)峰的低負(fù)荷電廠；同時，負(fù)荷率在65%～85%區(qū)間的機組無法得到配額補償，這將進一步收緊配額分配。此外，方案還調(diào)整了冷卻方式修正系數(shù)范圍。這些調(diào)整簡化了核算流程，提高了數(shù)據(jù)的透明度和可靠性，進一步鼓勵高效、低排放機組的發(fā)展以及電網(wǎng)調(diào)峰能力的提升。
2.3從根據(jù)“供電量”核定到根據(jù)“發(fā)電量”核定
2019、2020年度方案與2021、2022年度方案配額基于供電量核定，而2023、2024年度方案將配額量的核算基礎(chǔ)從供電量改為發(fā)電量。供電量根據(jù)發(fā)電量、生產(chǎn)廠用電量等參數(shù)二次計算獲得，由于與生產(chǎn)有關(guān)輔助設(shè)備的消耗電量難以準(zhǔn)確核算核查，導(dǎo)致供電量也難以準(zhǔn)確計量，數(shù)據(jù)質(zhì)量存在風(fēng)險。將基于供電量核定配額調(diào)整為基于發(fā)電量核定配額后，發(fā)電量數(shù)據(jù)直接來自企業(yè)讀表，提高了配額分配過程中的各項參數(shù)真實性與可靠性，同時企業(yè)無法通過降低廠用電量來獲得富裕配額，降碳可操作的空間大大減少。
需要注意的是，由于發(fā)電量較供電量平均高出5%以上，因此，2023、2024年度方案中的基準(zhǔn)值較之前年份出現(xiàn)明顯下降，不能簡單地將發(fā)電基準(zhǔn)值與之前供電基準(zhǔn)值直接比較。
3.履約機制的調(diào)整
3.1履約周期縮短
履約周期由2019、2020年度方案和2021、2022年度方案的兩年一履約，調(diào)整為2023、2024年度方案的一年一履約。
兩年一履約的配額清繳履約方式雖然為發(fā)電企業(yè)提供了充足的配額清繳時間，使其能充分策劃、制定和實施交易履約方案，爭取低成本履約，但也造成了扎堆交易問題，降低了市場活躍度。而一年一履約可以有效緩解這些問題，使企業(yè)更頻繁地參與碳交易市場，增加市場流動性。同時，企業(yè)也需要更頻繁地評估和調(diào)整其碳排放策略，以適應(yīng)更短周期的履約要求。
3.2 從合并履約到分年度履約
2019、2020年度方案：履約周期配額兩年合并發(fā)放，且在2021年12月31日前合并履約。
2021、2022年度方案：2021、2022年度方案履約周期將2021年、2022年的配額量和應(yīng)清繳配額量分開計算，引入年度管理配額，但仍在2023年12月31日前合并履約。
2023、2024年度方案：2023、2024年度方案規(guī)定2023年、2024年分年度發(fā)放配額且分年度履約，即在2024年12月31日前完成2023年配額清繳，在2025年12月31日前完成2024年配額清繳。分年度的管理模式不僅有利于市場活躍度的提升，也改變了企業(yè)的決策規(guī)律。結(jié)轉(zhuǎn)周期較長，意味著企業(yè)可在兩個年度的交易履約中任選時機處理結(jié)轉(zhuǎn)交易需求，有利于提高配額管理的精細(xì)度，解決配額過度盈余和發(fā)電行業(yè)“配額惜售”問題，促進碳市場交易的活躍度，更好地與我國碳排放管理年度目標(biāo)相銜接。同時，分年度規(guī)定基準(zhǔn)值，可以使基準(zhǔn)值更加符合發(fā)電行業(yè)實際情況。
4.配額機制變化
4.1引入配額結(jié)轉(zhuǎn)機制
2019、2020年度方案、2021、2022年度方案并未明確跨期配額的使用條件及配額有效期，實際操作中配額可以無條件結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度。結(jié)轉(zhuǎn)限制的缺失以及市場普遍“看漲”的預(yù)期在一定程度上造成企業(yè)“配額惜售”問題，降低了市場配額供給與交易活躍度，增加了配額短缺企業(yè)購買履約配額的難度，容易給配額缺口企業(yè)造成巨大履約壓力，不利于市場穩(wěn)定運行。不過，在2021、2022年度方案中，有提到全國碳市場發(fā)電行業(yè)2019—2020年度配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定另行發(fā)布，已經(jīng)釋放出要出臺配額結(jié)轉(zhuǎn)制度的信號。
2023、2024年度方案提出了配額結(jié)轉(zhuǎn)措施。重點排放單位在2023、2024年度履約時，可使用本年度及其之前年度配額履約。需要結(jié)轉(zhuǎn)配額的只是配額存在盈余的企業(yè)——企業(yè)如果在2024年度及之前年度的配額還有盈余，需要賣出一定數(shù)量配額，才能將剩余部分結(jié)轉(zhuǎn)為2025年度配額繼續(xù)使用。對于未結(jié)轉(zhuǎn)的配額將不再用于履約，相當(dāng)于作廢。2023、2024年度不可預(yù)支后續(xù)年度配額?？山Y(jié)轉(zhuǎn)的配額量計算規(guī)則與2024-2025年度企業(yè)凈賣出配額量掛鉤，即企業(yè)凈賣出量越高，其最大可結(jié)轉(zhuǎn)量越大，這有助于激勵配額盈余企業(yè)積極出售配額，提高市場交易活力，使市場供需更加平衡。
新機制還明確了各年度配額的使用要求、時間安排以及結(jié)轉(zhuǎn)申請流程等具體事宜，增強長期政策預(yù)期之余，也有助于市場監(jiān)管部門更加精準(zhǔn)地掌握市場動態(tài)和趨勢，為政策調(diào)整提供有力支持。另外，結(jié)轉(zhuǎn)截止時間定為2025年12月31日，為企業(yè)留足時間制定交易計劃，避免短期內(nèi)扎堆交易，導(dǎo)致碳價異常波動。
值得注意的是，2023、2024年度方案涉及到了實際排放數(shù)據(jù)重新計算的問題，此舉將會得出企業(yè)在2020年的新配額量。而原先下發(fā)的配額將會重新計算，多余的部分將在2023年分配時進行核減。考慮到2000年至今的碳價變化，如果沒有統(tǒng)一碳排放核算的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)就必須反復(fù)重新考慮配額持有量的增減，無疑加重了企業(yè)履約負(fù)擔(dān)。
4.2配額預(yù)支機制的使用與取消
考慮到受2021年、2022年疫情、煤價上漲等因素影響，發(fā)電行業(yè)面臨較大的生產(chǎn)經(jīng)營壓力，2021、2022年度方案啟用了暫時性的配額預(yù)支政策，允許配額缺口率在10%及以上的困難企業(yè)預(yù)支2023年配額完成履約，預(yù)支量不超過配額缺口量的50%。這一臨時措施有效減緩了配額履約給重點排放單位帶來的壓力。然而，預(yù)支配額的申請認(rèn)定過程復(fù)雜，后期配額追繳壓力較大，不利于促進企業(yè)實施減排措施，加上目前疫情已經(jīng)不再是主要影響因素，為此，2023、2024年度方案又取消了配額預(yù)支機制，同時也有激勵企業(yè)更加合理地使用配額資源，避免過度囤積導(dǎo)致的市場供需失衡的意圖在其中。
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