自黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)施能耗雙控以來(lái)，我國(guó)能耗強(qiáng)度持續(xù)大幅下降，在支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮了重要作用。但能耗雙控也存在能源消費(fèi)總量管理缺乏彈性、能耗雙控差別化管理措施偏少等問題。隨著“雙碳”進(jìn)程的推進(jìn)，能耗雙控愈發(fā)凸顯出在精準(zhǔn)控碳方面的局限性。

特別是進(jìn)入“十四五”時(shí)期以后，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。通過加強(qiáng)與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接等措施，對(duì)碳排放雙控的需求也與日俱增。

一、如何區(qū)分能碳雙控與碳排放雙控

能耗雙控主要指實(shí)行能源消耗強(qiáng)度和能源消耗總量的雙控行動(dòng)。能耗雙控制度在全國(guó)設(shè)定能耗強(qiáng)度降低、能源消費(fèi)總量目標(biāo)，并將目標(biāo)分解到各地區(qū)，嚴(yán)格進(jìn)行考核，以期平衡巨大的人口規(guī)模和有限的能源資源，在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高國(guó)民生活水平的前提下，通過技術(shù)革新和政策優(yōu)化來(lái)減少能源消耗，以能源集約利用帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等綜合效益的提升。

碳排放雙控主要指碳排放總量和強(qiáng)度。碳排放總量是一定時(shí)期區(qū)域內(nèi)所產(chǎn)生的二氧化碳總量。目前常用的是生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的核算方法，二氧化碳總量?jī)H包括能源活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳（即化石能源消費(fèi)產(chǎn)生的排放和電力調(diào)入蘊(yùn)含的排放），不包含非能源活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳（如鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生的排放）。

碳排放強(qiáng)度是指單位生產(chǎn)總值所產(chǎn)生的二氧化碳排放。我國(guó)從“十二五”開始初步實(shí)施碳排放強(qiáng)度控制，碳排放強(qiáng)度控制促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，及對(duì)外承諾的應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2020年全國(guó)碳排放強(qiáng)度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超過了向國(guó)際社會(huì)承諾的40%-45%的目標(biāo)，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長(zhǎng)的局面。

能耗雙控與碳排放雙控主要區(qū)別包括：

對(duì)象：

能耗雙控：同時(shí)對(duì)化石能源和非化石能源進(jìn)行管理與限制。

碳排放雙控：只對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行限制，由于非化石能源消費(fèi)不產(chǎn)生溫室氣體，因此碳排放雙控實(shí)際上不限制非化石能源的消費(fèi)。

范圍：

能耗雙控：僅針對(duì)能源消費(fèi)活動(dòng)。

碳排放雙控：除能源消費(fèi)活動(dòng)外，還包括非能源活動(dòng)所產(chǎn)生的排放，如工業(yè)生產(chǎn)過程排放、廢棄物處理排放、農(nóng)業(yè)排放等。

導(dǎo)向：

能耗雙控：以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導(dǎo)向。

碳排放雙控：以綠色低碳發(fā)展為導(dǎo)向。

在碳排放雙控機(jī)制下，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量考核范圍，將化石能源的消耗回歸“能源使用”的本質(zhì)，更多依靠非化石能源滿足新增用能需求，可再生能源成為地方政府與企業(yè)找到了突破能耗指標(biāo)約束的鑰匙，這為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開辟了更廣闊的用能空間，同時(shí)也為能源轉(zhuǎn)型注入了強(qiáng)勁的內(nèi)生動(dòng)力。通過這一舉措，碳排放源頭與強(qiáng)度得以更精確地辨識(shí)，從而吸引東部高耗能產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移落地、引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，進(jìn)而帶動(dòng)行業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。

可以說，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控有利于統(tǒng)籌發(fā)展與減排、能源安全與結(jié)構(gòu)調(diào)整，在滿足合理的能源需求增長(zhǎng)同時(shí)，賦予能源消費(fèi)總量更大的彈性。同發(fā)達(dá)國(guó)家的人均能源消耗相比，我國(guó)的人均能源消耗水平還存在較大的增長(zhǎng)空間，碳排放雙控政策將更好地保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。

二、雙控過渡方案都講了啥？

2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要正確認(rèn)識(shí)和把握碳達(dá)峰碳中和，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵(lì)約束機(jī)制。2022年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委、國(guó)家能源局發(fā)布了《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，再次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。

2022年11月，國(guó)家發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局等部門先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》等。

2023年7月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》。會(huì)議指出，要堅(jiān)持先立后破，完善能耗雙控制度，優(yōu)化完善調(diào)控方式，加強(qiáng)碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項(xiàng)配套制度，為建立和實(shí)施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。會(huì)議強(qiáng)調(diào)：建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控。同年12月17日至18日，全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議在京召開。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，做好能耗雙控工作，擴(kuò)大可再生能源消費(fèi)，推動(dòng)能耗雙控逐步向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，各地試點(diǎn)政策已經(jīng)在逐步落地，已有兩部省級(jí)過渡方案出臺(tái)。2024年1月，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳發(fā)布《自治區(qū)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變先行先試工作方案及2024年工作要點(diǎn)的通知》，提出將在“十五五”時(shí)期（2026年-2030年）全面實(shí)行碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度。5月，山東省發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《山東省推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控實(shí)施方案（2024-2025 年）》，稱“為主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家'十五五'時(shí)期全面實(shí)施碳排放雙控制度要求”，制定其方案。

以下是兩部省級(jí)碳雙控過渡方案的重點(diǎn)內(nèi)容：

1.主要目標(biāo)

山東：

2024年年底，推動(dòng)全省碳排放統(tǒng)計(jì)核算、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量認(rèn)證體系建設(shè)、碳排放評(píng)價(jià)制度、重點(diǎn)用能和碳排放單位管理等重點(diǎn)事項(xiàng)取得初步進(jìn)展。

2025年年底，具備全面實(shí)施碳排放雙控制度的基礎(chǔ)和條件。

內(nèi)蒙古：

“十四五”時(shí)期，初步形成以碳排放強(qiáng)度約束性管理為主、碳排放總量彈性管理為輔、能耗雙控和碳排放雙控協(xié)同推進(jìn)的管理機(jī)制。

“十五五”時(shí)期，按照國(guó)家安排部署全面實(shí)行碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度。

2.重點(diǎn)任務(wù)

山東：

更高水平做好節(jié)能工作：到2025年年底，全省“兩高”行業(yè)項(xiàng)目和數(shù)據(jù)中心達(dá)到標(biāo)桿水平的產(chǎn)能比例超過30%。

加快推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展：到2025年，全省能源結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，新能源和可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到1.2億千瓦以上。

夯實(shí)碳排放統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)：強(qiáng)化市級(jí)能源統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，推動(dòng)市級(jí)編制能源平衡表，探索市級(jí)碳排放統(tǒng)計(jì)核算方法。

建立健全碳排放標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系：聚焦化工、鋼鐵、水泥、電解鋁、石化等重點(diǎn)領(lǐng)域。

探索建立固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目碳排放評(píng)價(jià)制度：在不新增行政許可事項(xiàng)的前提下，探索建立固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目落實(shí)碳減排措施制度。

動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)“兩高”行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)碳排放情況：探索建立全省“兩高”行業(yè)碳排放電子監(jiān)管系統(tǒng)可行性。

提升重點(diǎn)用能和碳排放單位節(jié)能減排管理水：落實(shí)好碳排放狀況報(bào)告制度；探索開展降碳“領(lǐng)跑者”評(píng)選工作。

開展省級(jí)試點(diǎn)工作：有序分批選取具備條件的市、縣（市、區(qū)）和園區(qū)，探索開展先行先試和實(shí)踐探索。

內(nèi)蒙古：

優(yōu)化能耗總量和強(qiáng)度調(diào)控方式：在節(jié)能目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、節(jié)能形勢(shì)監(jiān)測(cè)預(yù)警、項(xiàng)目節(jié)能審查、地區(qū)用能預(yù)算管理、重點(diǎn)企業(yè)用能管理等各環(huán)節(jié)全面落實(shí)“原料用能和可再生能源消費(fèi)不納入能耗總量和強(qiáng)度控制”政策。

完善項(xiàng)目節(jié)能審查制度：對(duì)化石能源和可再生能源、燃料動(dòng)力用能和原材料用能實(shí)行差別化的節(jié)能審查政策。

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能管理和能效提升：到2025年，全區(qū)高耗能行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域能效力爭(zhēng)全部達(dá)到基準(zhǔn)水平，達(dá)到標(biāo)桿水平的產(chǎn)能不低于行業(yè)產(chǎn)能的30%。

強(qiáng)化節(jié)能形勢(shì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)調(diào)控：建立節(jié)能形勢(shì)監(jiān)測(cè)模型；持續(xù)開展全區(qū)及各盟市季度、年度可再生能源電力消費(fèi)量測(cè)算。